近年来，中国制造业比重持续下降引发了广泛关注。从政策导向看，尽管并未淡化现代服务业的重要性，但党的十九大以来，制造业作为“底层”和“基础”的作用得到了更为突出的强调。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）在强调推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合的同时，明确提出要“保持制造业比重基本稳定”，这与“十三五”规划提出的“加快推动服务业优质高效发展、进一步提高服务业比重”相比，政策基调发生了明显的改变。但是，理论界对此仍有较大争议，这使得全面分析中国制造业比重问题以及对中国制造业比重变化趋势进行判断就具有重要意义。
中国制造业增加值占GDP比重持续下降的问题之所以重要且有持久的吸引力，原因可以归纳为以下两方面。从现实意义而言，中国制造业占比下降发生的时段具有特殊背景：后危机时代全球价值链缩短的趋势已经显现，在智能制造、数字化转型等新技术革命浪潮中制造业和服务业出现了两业融合态势，中国正处于迈向中高收入阶段的关键节点。从理论意义而言，在全球生产网络形成的背景下，经典产业结构理论、发展经济学的相关理论能否适用于中国这样一个超大型经济体，这一问题无疑具有挑战性。
近十年来，中国制造业呈现出独特的占GDP比重持续下降、占世界制造业份额持续上升的“内外差”现象。由于生产性服务业发展水平和统计口径的差异，中国制造业的全球占比较西方发达工业化国家有较大“虚高”成分，“内外差”反而从另一个角度折射出中国“过早去工业化”和“过快去工业化”的问题。在“大而不强”的现状下，中国制造业可能面临着“未强先降”的整体衰退风险。必须认识到，在“两业融合”的过程中，现代制造业的引擎功能并没有“消失”，而是“下沉”，尤其是对于创新而言，制造业仍是最为密集、最具引领和放大作用的领域。保持制造业比重基本稳定，是贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现“双碳目标”、推进中国经济高质量发展的基本要求。
在新一代数字技术的发展趋势和全球价值链重构的大背景下，结合《建议》提出的经济发展目标综合分析，本文认为，“十四五”时期，在重视制造业占比稳定的有效产业政策导向下，以新基建、数字经济和低碳经济核心产业为目标的制造业强化措施会对中国制造业比重有稳定作用，使其比重近年稳定在27.8％左右；从长期看，制造业增速将逐步趋缓并低于GDP增速，制造业比重将缓慢下降，2035年预计比重将降至26％左右。
在“十四五”时期保持制造业比重基本稳定，这个重要目标的实现必须有明确的政策导向和政策供给支撑。“十四五”规划已经明确提出，坚持把发展经济着力点放在实体经济上，坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，推进产业基础高级化、产业链现代化，提高经济质量效益和核心竞争力。必须认识到，制造业的“质”（包括竞争力、产业链现代化程度等）比制造业的“量”（包括规模、门类等）更为重要；但是，没有一定的制造业规模即“量”作为基础，创新的知识来源、作用对象就会受到限制，制造业“质”的提升就会成为无本之木，尤其对中国这样的超大型经济体更是如此。“十四五”时期，围绕中国深化工业化进程、推进制造业高质量发展的目标，政策供给上应集中于“三个基础”，政策导向上突出“四个强化”，从而在保障制造业基本规模即“量”的稳定的前提下，稳步推动制造业“质”的提升。
所谓“三个基础”，一是有形的基础设施，统筹推进包括第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等数据基础设施；运输大通道、综合交通枢纽和物流网络等交通基础设施；干线油气管道、电力生产和输送通道等能源基础设施，以及水利基础设施的建设，为国民经济发展提供良好、全面、稳定的工业基础。二是无形的制度基础，包括适应现代产业体系特征、能准确把握制造业和服务业结构变化的基本统计制度、能准确把握产业短板、弱项变化的产业基础能力动态评估制度，旨在推进制造业产品和服务品质提升的国家质量基础设施建设，如标准、计量、专利等体系，尤其是与国际先进水平接轨的产业质量、安全、卫生和环保节能标准等。三是围绕核心基础零部件（元器件）、关键基础材料、先进基础工艺、产业技术基础，实施产业基础再造工程，拓展和深化“工业强基”工程。通过“三个基础”的建设，实现“十四五”规划所提出的“巩固壮大实体经济根基”。
所谓“四个强化”，一是总体导向上要强化构筑中国制造业的核心能力，彰显中国通过原始创新与全球工业国家共同推动人类技术进步和产业发展的长期愿景，为全球制造业发展作出中国贡献。二是强化新一轮工业革命背景下通用技术创新和应用的统筹部署，同时要弱化和避免无重点、无方向的产业和领域倾斜，重在推进制造业数字化、智能化、网络化应用所涉及的通用技术和使能技术的原始创新和技术突破。三是立足中国制造业实际，顺应制造业的“产品+服务”发展趋势，强化服务型制造和制造业品质革命，在强基、提质、保规模的过程中，促进制造业附加值和全要素生产率的提升。四是强化政策转型，以适应现代制造业创新体系的需要。一方面要围绕技术创新加快促进产业政策从选择性向功能性转型，将政策资源配置的指向由特定的产业逐渐转向技术创新，促进产业发展的公共政策资源更多地配置到技术创新公共服务体系建设，包括构建开放、协同、高效的共性技术研发平台，功能完备、主体清晰的公共科技服务体系等；另一方面要确立竞争政策基础地位，通过加强知识产权保护和运用，完善反垄断等竞争政策，形成有效的创新激励机制，培育激发颠覆性技术创新的环境。通过“四个强化”的推进，为中国制造业的高质量发展提供持续动力。
